為盡快推動(dòng)鐵路融資改革取得突破,由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的鐵路土地綜合開發(fā)方案已獲得國(guó)務(wù)院同意,并即將發(fā)布.

　　在產(chǎn)能普遍過(guò)剩的背景下,自去年年中以來(lái),鐵路進(jìn)一步加大投資的趨勢(shì)明顯.一個(gè)月前,中國(guó)鐵路總公司(下稱中鐵總)對(duì)2014年鐵路固定資產(chǎn)投資計(jì)劃進(jìn)行第三次調(diào)增,達(dá)到8000億元以上,僅次于2010年的8426.52億元.

　　"去年7月,中央就曾要求中鐵總拿出其原本就規(guī)劃好的44條鐵路項(xiàng)目開工建設(shè),以便帶動(dòng)鋼鐵、水泥等行業(yè)的回暖,但背負(fù)3萬(wàn)億元巨債的中鐵總的意見是'你拿錢我才修'."中國(guó)工程院院士、鐵路專家王夢(mèng)恕說(shuō).

　　當(dāng)前,鐵路融資難成為困擾鐵路建設(shè)所涉各方的首要問(wèn)題.2013年8月19日,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(下稱33號(hào)文)提出,要加大力度盤活鐵路用地資源,鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用.支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā),適度提高開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度,鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進(jìn)行綜合開發(fā).

　　此次國(guó)務(wù)院通過(guò)鐵路土地綜合開發(fā)方案,正是上述政策的落地成果.

　　據(jù)知情人士透露,即將出臺(tái)的方案"并沒有過(guò)多考慮存量",這與此前政策將促進(jìn)鐵路存量土地利用的消息有所出入.

　　對(duì)于中鐵總來(lái)說(shuō),存量土地雖然可觀,但真正有價(jià)值的土地并不多,而少量有價(jià)值的土地要綜合開發(fā)還需要協(xié)調(diào)地方政府、國(guó)土部門、規(guī)劃部門等多個(gè)環(huán)節(jié),困難重重.中鐵總身負(fù)巨債,迫切需要資金,當(dāng)下著眼于新增土地的利用,是更為現(xiàn)實(shí)的選擇.

　　然而,多位業(yè)界專家認(rèn)為,如果不轉(zhuǎn)變既有的鐵路建設(shè)發(fā)展模式,鐵路綜合土地開發(fā)難免陷入"頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳"的窠臼,更談不上撬動(dòng)更深層次的鐵路改革.

　　投資有心無(wú)力

　　在連續(xù)三年投資疲軟,并陸續(xù)中止部分項(xiàng)目之后,2014年,鐵路建設(shè)投資重回高歌猛進(jìn)的狀態(tài).

　　在2014年初的鐵路工作會(huì)議上,中鐵總計(jì)劃安排2014年固定資產(chǎn)投資為6300億元,后調(diào)增至7000億元;4月8日,這個(gè)數(shù)字增至7200億元,到4月底,再增至8000億元.不到四個(gè)月,三次調(diào)增,增幅近2000億元,前所未有.當(dāng)時(shí)有媒體援引接近中鐵總公司人士的話稱,至年底還有八個(gè)月的時(shí)間,不排除未來(lái)還會(huì)有調(diào)整計(jì)劃.

　　這并非中鐵總成立以來(lái)第一次新增固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目,去年8月,中鐵總將鐵道部時(shí)期原計(jì)劃當(dāng)年固定資產(chǎn)投資6500億元,調(diào)高為6900億元,但最終并未完成任務(wù).

　　中央已經(jīng)將加大鐵路投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手之一.4月底,國(guó)務(wù)院副總理馬凱在西安主持召開部分地區(qū)鐵路建設(shè)工作會(huì)議時(shí),對(duì)鐵路建設(shè)提出四個(gè)"確保":一要確保在建項(xiàng)目順利實(shí)施,二要確保新開工一批項(xiàng)目,三要確保一批新線投入運(yùn)營(yíng),四要確保工程質(zhì)量和安全.

　　據(jù)王夢(mèng)恕介紹,早在去年7月,國(guó)務(wù)院就決定加大鐵路建設(shè)投資,并以更大力度繼續(xù)推進(jìn)鐵路投融資體制改革.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)認(rèn)為,截至2013年一季度,中鐵總負(fù)債合計(jì)2.84萬(wàn)億元,資金鏈已近斷裂,而其傳統(tǒng)的鐵路建設(shè)基金、鐵道債券、銀行貸款等融資渠道,都因還款壓力、成本增加等原因難以持續(xù).

　　政府一直試圖將社會(huì)資本引入鐵路項(xiàng)目,33號(hào)文就曾明確表示,向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán),鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路.但事實(shí)證明政策效果并不理想,一方面,鐵路建設(shè)需要大量資金,回報(bào)周期長(zhǎng),收益率較低,使得民營(yíng)資本缺乏興趣.另一方面,一貫強(qiáng)勢(shì)的中鐵總并未做好迎接民間資本的準(zhǔn)備.在現(xiàn)有的鐵路體制中,定價(jià)權(quán)、調(diào)度指揮權(quán)完全掌握在中鐵總手中,民資進(jìn)來(lái)后連市場(chǎng)主體都難以確立,更談不上自主經(jīng)營(yíng)權(quán).不僅如此,鐵路還承擔(dān)著公益性運(yùn)輸職責(zé),其補(bǔ)償機(jī)制尚未完善,這也令民資退避三舍.

　　為破解困局,中鐵總決定將土地開發(fā)作為融資改革突破口,并多次組織專家就此展開研討.今年2月,中鐵總還專門召集全國(guó)18個(gè)路局和三大專業(yè)運(yùn)輸公司主要負(fù)責(zé)人開會(huì),商討土地經(jīng)營(yíng)開發(fā)議題.中鐵總副總經(jīng)理彭開宙強(qiáng)調(diào),今年必須要在土地綜合經(jīng)營(yíng)開發(fā)上取得突破性進(jìn)展.

　　今年初,中鐵總啟動(dòng)土地資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目,旨在摸清家底,重估和盤活資產(chǎn).

　　但曾參與中鐵總土地綜合開發(fā)初步方案研討的趙堅(jiān)認(rèn)為,方案并未能在至關(guān)重要的各個(gè)體制環(huán)節(jié)上有所突破,比如規(guī)劃、土地管理等.

　　以地養(yǎng)路嘗試

　　在離北京站僅僅一小時(shí)車程的燕郊火車站,雖然經(jīng)歷了燕郊地產(chǎn)市場(chǎng)的火熱期,但至今仍是荒蕪一片.

　　這種浪費(fèi)并不鮮見,鐵路土地資源的利用率差已成共識(shí),如北京南站就被許多專業(yè)人士認(rèn)為至少閑置了價(jià)值400億-700億元的可開發(fā)資源.

　　按照趙堅(jiān)的理解,中鐵總的土地綜合開發(fā)方案需要從新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的角度考慮,土地規(guī)劃、土地利用等制度因素都涉及其中.而此前也有消息稱,國(guó)務(wù)院此次批準(zhǔn)的鐵路土地綜合開發(fā)方案,其核心在于通過(guò)TOD模式來(lái)打造鐵路城鎮(zhèn)綜合體.所謂TOD模式,就是"以公共交通為導(dǎo)向"的城市開發(fā)模式,其中公共交通包括地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線,然后以站點(diǎn)為中心,按一定半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū).TOD模式發(fā)端于美國(guó),并已在香港、東京等城市得到廣泛應(yīng)用,近年來(lái),北京、深圳等城市的公共交通建設(shè)對(duì)這一模式也有借鑒.但是,TOD模式是否適用于鐵路站點(diǎn),尚待驗(yàn)證.

　　另外,這一方案明確鐵路沿線站點(diǎn)的綜合開發(fā),由中鐵總及相關(guān)建設(shè)公司進(jìn)行參與."現(xiàn)在來(lái)看,方案最大的突破就是(地方政府)可以拿土地來(lái)代替投資了."王夢(mèng)恕說(shuō).

　　按照傳統(tǒng)的鐵路開發(fā)模式,鐵路用地都是通過(guò)劃撥形式獲取,中鐵總按照基準(zhǔn)價(jià)向地方政府支付土地款.而未來(lái)地方政府要想與中鐵總合作建設(shè)鐵路,除了提供鐵路必需的建設(shè)用地外,還需要為鐵路建設(shè)和運(yùn)維付出成本,這部分成本可以通過(guò)出讓部分商住土地交給中鐵總的方式解決."國(guó)土部門給了地方政府和中鐵總一個(gè)協(xié)議出讓的口子.而且很可能的做法是,地方政府給中鐵總的商住用地可以在鐵路旁邊,也可以是城市規(guī)劃中的任何地方,只要雙方達(dá)成了協(xié)議."王夢(mèng)恕說(shuō).

　　此前,有國(guó)土資源部官員在內(nèi)部會(huì)議上表示,未來(lái)地方政府可以就站點(diǎn)設(shè)置與鐵路企業(yè)協(xié)商,而鐵路公司可以將站點(diǎn)和周邊物業(yè)統(tǒng)一建設(shè)為"鐵路城鎮(zhèn)綜合體",從而形成地方與鐵路之間的可持續(xù)性合作.

　　如果這一設(shè)想得以實(shí)現(xiàn),也許意味著,未來(lái)鐵路建設(shè)的成本將更多由地方政府來(lái)負(fù)擔(dān).自2003年以來(lái),鐵路投融資模式經(jīng)歷了從原來(lái)以建設(shè)基金為主加少量貸款,到一度以少量部省投資撬動(dòng)大額貸款,近兩年又進(jìn)一步變?yōu)閲?guó)家財(cái)政直接投資.

　　支持者認(rèn)為,鐵路建設(shè)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益,會(huì)使得許多地方政府樂(lè)于接受前述合作方式.有報(bào)道稱,目前已有廣東、福建、江西、安徽和四川五個(gè)省份明確提出要開啟"以地養(yǎng)路"的融資模式,即通過(guò)鐵路沿線土地開發(fā)來(lái)彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金短缺.

　　而這方面已有試點(diǎn),在深圳地鐵和珠三角城際鐵路的建設(shè)上,都突破了現(xiàn)有的規(guī)劃和土地相關(guān)制度的制約.尤其是在珠三角城際鐵路項(xiàng)目中,擁有國(guó)土部"先行先試"權(quán)的廣東,給了鐵路公司和地方政府土地聯(lián)合開發(fā)權(quán).

　　其具體做法是,將每個(gè)車站的土地范圍分為兩部分,如車站范圍為半徑800米的中心劃圈,在這個(gè)范圍內(nèi)再以紅線分出內(nèi)外,紅線內(nèi)交給鐵路公司,除了交通用地外,鐵路公司也可以做其他土地開發(fā).而紅線外的土地仍然屬于當(dāng)?shù)卣��?由當(dāng)?shù)卣�府進(jìn)行招拍掛,但土地收益必須用于軌道交通建設(shè).

　　鑒于廣東的經(jīng)驗(yàn),目前中鐵總已組織專人赴廣東等地展開調(diào)研.

　　最好的時(shí)機(jī)不再

　　雖然33號(hào)文明確指出,"中國(guó)鐵路總公司作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu),其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地,可采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置,由中國(guó)鐵路總公司依法盤活利用.參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》,按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃統(tǒng)籌安排鐵路車站及線路周邊用地,適度提高開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度".

　　據(jù)北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和分析,這是在國(guó)家總的土地政策尚未調(diào)整到位的情況下,特許中鐵總使用所有原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地進(jìn)行綜合開發(fā).

　　然而,政策設(shè)想是否能成為現(xiàn)實(shí),有學(xué)者表示悲觀,趙堅(jiān)認(rèn)為:"改革方向是對(duì)的,但實(shí)際操作則幾乎沒可能."他提出的例證即為珠三角的城際鐵路建設(shè),由于土地實(shí)際掌握在地方政府手中,廣東省要協(xié)調(diào)各地將土地拿出來(lái),難度不小.此外,原來(lái)交通用地是屬于劃撥的,如果要轉(zhuǎn)變用地性質(zhì),也會(huì)受到很多制約.

　　"鐵路建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域是大都市區(qū)通勤鐵路,從城市核心區(qū)的軌道交通車站向外延伸,形成以特大城市為中心、由軌道交通連接眾多中小城市的大都市區(qū).但這需要破除行政區(qū)劃體制、財(cái)稅體制等方面的障礙,鐵路管理體制要更深刻變革."在趙堅(jiān)看來(lái),中鐵總雖然土地資源巨大,但有價(jià)值的并不多,尤其是在當(dāng)前地產(chǎn)形勢(shì)并不理想的狀況下,可開發(fā)的只有一線城市了."但與一線城市政府打交道更難."他認(rèn)為.

　　另一方面,在現(xiàn)有體制下,土地的管理是歸國(guó)土部門來(lái)管,城市的建設(shè)是歸建設(shè)部門來(lái)管,建設(shè)部門和規(guī)劃部門對(duì)城市有一個(gè)整體規(guī)劃,城市規(guī)劃若不調(diào)整的話,火車站附近要進(jìn)行高密度的開發(fā)很難進(jìn)行.

　　"2014年中鐵總開始把土地綜合開發(fā)作為鐵路投融資體制改革的關(guān)鍵,這勢(shì)必觸及多方面的利益調(diào)整,需要中央政府推動(dòng)在城市規(guī)劃體制、國(guó)土管理、行政區(qū)劃、城市軌道交通補(bǔ)貼方式等多個(gè)領(lǐng)域的改革,同時(shí)需要國(guó)鐵自身的深化改革,才能把軌道交通導(dǎo)向的土地綜合開發(fā)落到實(shí)處."趙堅(jiān)說(shuō).

　　此外,由于近年來(lái)鐵路大發(fā)展過(guò)程中建設(shè)的大量站點(diǎn),選址都遠(yuǎn)離市區(qū),要在這些地方進(jìn)行綜合開發(fā),并非易事."其實(shí)最好的時(shí)機(jī)已經(jīng)過(guò)去了,鐵路大發(fā)展時(shí)期就應(yīng)該采取這種方式."榮朝和認(rèn)為.中鐵總顯然已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn),其今年土地開發(fā)的重點(diǎn)自然著眼于增量部分,來(lái)完成今年的投資計(jì)劃.

　　實(shí)際上,意在緩解鐵路資金饑渴癥的改革,難以醫(yī)治鐵路體制痼疾."當(dāng)前鐵路建設(shè)一定程度上已經(jīng)存在著過(guò)度投資問(wèn)題."榮朝和說(shuō),鐵路建設(shè)如果仍然是"保增長(zhǎng)"和"穩(wěn)增長(zhǎng)"的政策工具,就很難從超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)回常規(guī)發(fā)展.在他看來(lái),著眼于提高目前鐵路土地利用效率,并通過(guò)這一方式改革目前的土地管理制度和城市規(guī)劃制度等一系列制度問(wèn)題,促進(jìn)整個(gè)城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)變,改革才有出路.