最近,李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,確定了深化鐵路投融資體制改革,籌措和落實(shí)建設(shè)資金的政策措施,明確設(shè)立鐵路發(fā)展基金,拓寬建設(shè)資金來(lái)源,吸引社會(huì)資本投入,使基金總規(guī)模達(dá)到每年2000億元至3000億元.

　　不久前,筆者獲悉鐵路發(fā)展基金設(shè)立方案已獲批.方案中將早已決定取消又屢屢展期的鐵路建設(shè)基金作為"十二五"期間的基金資金構(gòu)成部分,由中鐵總公司作為出資人代表征收,該基金的運(yùn)作也由中鐵總公司獨(dú)資或控股設(shè)立基金管理公司負(fù)責(zé).這意味著鐵路建設(shè)基金還將至少存續(xù)到2015年年底.

　　鐵路建設(shè)基金的由來(lái)

　　新中國(guó)成立后,鐵路成為工業(yè)化建設(shè)中的重點(diǎn),鐵路建設(shè)由國(guó)家投資.1980年開(kāi)始,外國(guó)政府和世界銀行貸款在鐵路基本建設(shè)中逐漸發(fā)揮作用,國(guó)家預(yù)算內(nèi)的投資比重由此下降.1985年,國(guó)家全面實(shí)行投資撥改貸政策,鐵路建設(shè)資金幾乎全部實(shí)行貸款.隨著改革開(kāi)放的不斷深入,多年累積的深層矛盾也開(kāi)始暴露:社會(huì)總需求超過(guò)社會(huì)總供給,在上世紀(jì)80年代發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹.

　　事實(shí)上,我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的矛盾不僅有總量方面的,更為突出的是結(jié)構(gòu)方面的,甚至有些行業(yè)不僅不能采取緊縮政策,反而應(yīng)采取擴(kuò)張政策,例如鐵路運(yùn)輸業(yè).調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,從1984年到1988年,我國(guó)的總貨運(yùn)量增長(zhǎng)了37%,平均每年增長(zhǎng)8.2%,而鐵路貨運(yùn)量?jī)H增長(zhǎng)16.8%,平均每年增長(zhǎng)4.2%,大大低于同期工業(yè)平均每年增長(zhǎng)17.8%的速度;當(dāng)時(shí)的鐵路貨運(yùn)裝車(chē)滿足率只有65%左右,"瓶頸"行業(yè)特征非常明顯.所以,在"七五"計(jì)劃中把包括鐵路運(yùn)輸在內(nèi)的交通運(yùn)輸放在優(yōu)先發(fā)展的位置.然而,這一決策面臨"兩難"選擇:一方面鐵路運(yùn)輸要求優(yōu)先發(fā)展,加大資金投入;另一方面是治理整頓,緊縮財(cái)政支出和緊縮銀根,尤其是1988年后,通貨膨脹率使鐵路建設(shè)成本加大、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)下降,鐵路建設(shè)資金存在巨大缺口.

　　在這種情況下,有人提出通過(guò)調(diào)高鐵路運(yùn)價(jià)提取鐵路建設(shè)基金的建議并被國(guó)務(wù)院采納,旨在解決"八五"期間國(guó)家計(jì)劃內(nèi)重大鐵路工程資金問(wèn)題的"鐵路建設(shè)基金"應(yīng)運(yùn)而生.1991年2月25日,鐵道部發(fā)出第484號(hào)電稱:"經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),自1991年3月1日起調(diào)整鐵路貨物運(yùn)價(jià).對(duì)屬調(diào)價(jià)范圍的整車(chē)貨物按每貨物計(jì)費(fèi)噸公里2.5厘,對(duì)按軸計(jì)費(fèi)的自輪運(yùn)轉(zhuǎn)工具按每計(jì)費(fèi)軸公里7厘的調(diào)價(jià)幅度單獨(dú)計(jì)算調(diào)價(jià)部分的運(yùn)費(fèi),在貨票上單獨(dú)填寫(xiě),在收入報(bào)表上單獨(dú)列報(bào),作為鐵路建設(shè)基金上繳鐵道部."后經(jīng)多次調(diào)整,到1998年4月1日,噸公里建設(shè)基金增加到3.3分,增長(zhǎng)了12.2倍.該標(biāo)準(zhǔn)一直沿用至今.

　　路建設(shè)基金設(shè)立以來(lái),隨著提取標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高,鐵路運(yùn)輸量的不斷增加,以及新建鐵路不斷投入營(yíng)運(yùn),每年提取的基金總額不斷增加.1991年約100億元,2010年達(dá)606.92億元,近幾年均維持在600多億元的水平,2013年為625.8億元.相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,1991年3月至2013年年底,鐵路建設(shè)基金累計(jì)征收額達(dá)9678.93億元,其中,40%以上是從煤炭產(chǎn)業(yè)征收的;2014年預(yù)算數(shù)為657.09億元,其累計(jì)總額將突破萬(wàn)億元大關(guān).

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有完全建立,資本市場(chǎng)發(fā)育不成熟的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政府按法定程序設(shè)立鐵路建設(shè)基金有其客觀必然性.實(shí)踐也證明,鐵路建設(shè)基金對(duì)解決鐵路建設(shè)投資不足、負(fù)債過(guò)重、行業(yè)虧損等問(wèn)題功不可沒(méi),對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)"瓶頸"問(wèn)題的解決起到一定的作用.而隨著客觀條件的變化,具有臨時(shí)應(yīng)急性質(zhì)的鐵路建設(shè)基金完成歷史使命后,該取消時(shí)要取消.遺憾的是雖幾次明確取消但又屢屢展期至今.

　　"欲去還留"的鐵路建設(shè)基金

　　早在2002年,國(guó)家財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于公布保留的政府性基金項(xiàng)目的通知》(財(cái)綜〔2002〕33號(hào)),將鐵路建設(shè)基金延續(xù)到2005年底.

　　"一石激起千層浪",處于全行業(yè)虧損惡劣形勢(shì)下的煤炭企業(yè)不滿意這種做法,強(qiáng)烈要求盡快取消鐵路建設(shè)基金;特別是2003年一篇發(fā)表在《中國(guó)煤炭報(bào)》上的研究報(bào)告《"鐵路建設(shè)基金"存在問(wèn)題及解決思路》在中央電視臺(tái)早間新聞播發(fā)后,把取消鐵路建設(shè)基金的呼聲推至高峰,并由此引發(fā)了一場(chǎng)大討論.

　　報(bào)告認(rèn)為,出于實(shí)現(xiàn)短期鐵路建設(shè)目標(biāo)而設(shè)立的鐵路建設(shè)基金長(zhǎng)期存續(xù)是不合理的.一是它的存續(xù)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng),違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)的基本原則;從多種經(jīng)濟(jì)成分提取的鐵路建設(shè)基金,通過(guò)鐵道部門(mén)投資形成一元產(chǎn)權(quán),難以從道理上講清楚,而且與政企分開(kāi)、政府職能轉(zhuǎn)變的改革總趨勢(shì)相悖.二是其與西部大開(kāi)發(fā)政策相矛盾.西部的鐵路運(yùn)輸里程是全國(guó)平均數(shù)的2倍多,這一政策加重了西部企業(yè)的負(fù)擔(dān),直接影響了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;同時(shí)由于減少了地方稅基,間接減少了西部地方財(cái)政收入,與西部大開(kāi)發(fā)政策取向相矛盾.三是其加劇了行業(yè)收入分配不公.煤炭產(chǎn)業(yè)在鐵路建設(shè)基金中的貢獻(xiàn)超過(guò)40%,煤炭企業(yè)職工平均工資相對(duì)交通運(yùn)輸、電力等行業(yè)職工工資普遍偏低,盡管如此,中、西部重點(diǎn)煤炭企業(yè)每年被提取的鐵路建設(shè)基金都超過(guò)了企業(yè)稅后利潤(rùn).四是其影響了煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn).鐵路建設(shè)基金的提取,導(dǎo)致不少小煤窯及一些經(jīng)營(yíng)困難的國(guó)有煤礦安全性資金投入不足,煤礦安全事故不斷.五是其與WTO規(guī)則和我國(guó)的入世承諾相矛盾.按照WTO的"反補(bǔ)貼原則",不允許成員政府或任何公共機(jī)構(gòu)向一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一批企業(yè)或產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政資助或任何形式的收入或價(jià)格的支持.鐵路建設(shè)基金明顯地違背了WTO的這一原則.六是其將導(dǎo)致煤炭進(jìn)口增加.鐵路建設(shè)基金的存在,使北煤南運(yùn)比從國(guó)外進(jìn)口還要貴.其結(jié)果是,一方面使得西部煤炭企業(yè)大量的煤炭運(yùn)不出、賣(mài)不掉,另一方面隨著南方煤炭進(jìn)口的增長(zhǎng),還要用掉大量寶貴的外匯,應(yīng)及早引起政府的警覺(jué).報(bào)告主張停止實(shí)施鐵路建設(shè)基金提取政策,至于鐵路建設(shè)資金不足,可通過(guò)發(fā)行鐵路建設(shè)專項(xiàng)國(guó)債、國(guó)鐵企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券等方式解決.

　　反對(duì)取消的觀點(diǎn)認(rèn)為,由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展要求,鐵路建設(shè)需求不斷增大,鐵路建設(shè)資金持續(xù)緊張,鐵路建設(shè)基金在很大程度上緩解了這一矛盾."八五"期間,鐵路建設(shè)基金用于鐵路基本建設(shè)資金為615億元,在整個(gè)鐵路建設(shè)投資構(gòu)成中超過(guò)50%,"九五"期間,開(kāi)發(fā)銀行加大了貸款力度,鐵路建設(shè)基金用于鐵路基本建設(shè)的資金為879億元,在整個(gè)鐵路建設(shè)投資構(gòu)成中超過(guò)1/3,平均來(lái)說(shuō)鐵路建設(shè)基金占投資42%以上.按當(dāng)時(shí)鐵道部安排,2003年至2007年建設(shè)總需求是4500億元,2011年至2015年達(dá)到5000億元,2016年至2020年需要6000億元到7000億元,總體上約為1.7萬(wàn)億元至1.8萬(wàn)億元,籌集如此之多的資金是相當(dāng)困難的.由于找不出更好的替代辦法,在鐵路融資困難、鐵路管理體制尚不到位的背景下,鐵路建設(shè)基金有存續(xù)的必要,是現(xiàn)實(shí)情況下的無(wú)奈之舉、體制下的權(quán)宜之計(jì).

　　2005年展期到期后,財(cái)政部于2006年1月下發(fā)《關(guān)于處理18項(xiàng)到期政府性基金政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)綜函〔2006〕l號(hào)),將鐵路建設(shè)基金展期到2006年底.2007年1月,財(cái)政部在《關(guān)于延續(xù)農(nóng)網(wǎng)還貸資金等17項(xiàng)政府性基金政策問(wèn)題的通知》( 財(cái)綜〔2007〕3號(hào))中又提出,鐵路建設(shè)基金予以保留,此次沒(méi)有設(shè)定新的執(zhí)行期限.

　　鐵路建設(shè)基金作為鐵路發(fā)展基金的征收與使用需要公開(kāi)透明

　　2005年6月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2005〕18號(hào)文件)下發(fā).在該文件的指引下,煤炭產(chǎn)業(yè)逐步擺脫困境;加上國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)景氣度較高等多因素的共同作用,煤炭經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn).在這一新的形勢(shì)下,煤炭企業(yè)把主要的注意力放在了獲取資源、爭(zhēng)取項(xiàng)目、提高產(chǎn)能、提高產(chǎn)量上,取消鐵路建設(shè)基金的呼聲也不像前期那樣強(qiáng)烈.

　　風(fēng)云突變.2011年11月,煤炭經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)拐點(diǎn),此后煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況每況愈下.2012年,國(guó)家能源局在總結(jié)山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出了堅(jiān)持以清費(fèi)立稅為主線,推進(jìn)煤炭稅費(fèi)制度綜合改革的建議,其中包括取消鐵路建設(shè)基金.時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李克強(qiáng)同志對(duì)此也做出重要指示.馬凱副總理于2013年4月11日在北京召開(kāi)的研究經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的座談會(huì)上提出,煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決,尤其在煤價(jià)下滑的形勢(shì)下,全國(guó)有13個(gè)地區(qū)繼續(xù)征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金,建議進(jìn)一步加大清理涉煤不合理收費(fèi)力度,根據(jù)資源賦存條件制定差別化的煤炭稅費(fèi)政策及研究擴(kuò)大增值稅的抵扣范圍,積極解決煤礦企業(yè)遺留問(wèn)題,并要求發(fā)改委牽頭,財(cái)政部、稅務(wù)總局、國(guó)資委,按照職責(zé)分工來(lái)做好此事.

　　令人遺憾的是,推進(jìn)煤炭稅費(fèi)制度改革雖已部署2年有余,但一直是"雷聲大雨點(diǎn)小",推進(jìn)工作遲緩.

　　毋容置疑,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確設(shè)立鐵路發(fā)展基金的思路是正確的,因?yàn)槲覈?guó)鐵路建設(shè)關(guān)系重大,資金需要通過(guò)一些可能的方式來(lái)積極籌集.但我們認(rèn)為,包括鐵路建設(shè)基金在內(nèi)的鐵路發(fā)展基金在征收、使用上要合理合規(guī)、公開(kāi)透明,適度考慮被征收方的利益,同時(shí),推進(jìn)鐵路建設(shè)基金改革,爭(zhēng)取早日取消.這樣做有幾點(diǎn)好處:

　　1.有利于減小征收的阻力

　　鐵路建設(shè)基金設(shè)立的初衷是用以"解決'八五'期間國(guó)家計(jì)劃內(nèi)的重大鐵路建設(shè)工程的資金問(wèn)題".事實(shí)上,這一歷史任務(wù)早已完成,而且相關(guān)產(chǎn)業(yè)及其管理部門(mén)要求取消該基金的呼聲很高;政府也曾多次明確取消該基金,但又屢屢展期.而且,之前征收了可稱得上是巨額的鐵路建設(shè)基金,煤炭企業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn),但巨額投入并未得到相應(yīng)回報(bào).在這種情況下,企業(yè)難免有些怨言.如果要繼續(xù)征收鐵路建設(shè)基金,理應(yīng)適度考慮煤炭企業(yè)的利益.

　　2.可促進(jìn)全面深化改革

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào))提出:"要不斷完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制,穩(wěn)步理順鐵路價(jià)格關(guān)系."而鐵路建設(shè)基金以與運(yùn)價(jià)捆綁的形式征收,造成了鐵路運(yùn)輸價(jià)格的扭曲,不利于市場(chǎng)化鐵路運(yùn)價(jià)的形成,與當(dāng)前的鐵路運(yùn)價(jià)改革取向不符,也有悖于十八大報(bào)告提出的"使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用"的精神.中國(guó)鐵路總公司作為企業(yè),成為鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的主體,卻承繼了鐵道部征收鐵路建設(shè)基金的職能,這種"企政不分"的做法,與全面深化改革的背景格格不入.進(jìn)一步的改革,顯然有助于改變這一局面.

　　3.有助于中鐵總公司管理水平提高

　　煤炭企業(yè)一向識(shí)大體、顧大局,作為基金出資方,煤炭企業(yè)肯定會(huì)配合鐵路建設(shè)基金的征收工作,問(wèn)題是把具有公益性質(zhì)的政府基金交給中鐵總公司管理運(yùn)營(yíng),顯得有些不倫不類(lèi).在這種情況下,鐵路建設(shè)基金的征收與使用必須公開(kāi)透明,這樣才能使基金的出資方信服.而這個(gè)過(guò)程,可以推動(dòng)中鐵總公司提高自身管理水平.

　　鐵路建設(shè)基金設(shè)立之初,主要用以解決"八五"期間國(guó)家計(jì)劃內(nèi)的重大鐵路建設(shè)工程的資金問(wèn)題;展期之后,該基金繼續(xù)用于國(guó)家計(jì)劃內(nèi)的大中型鐵路建設(shè)項(xiàng)目及相關(guān)支出;而近年來(lái)大量的鐵路建設(shè)基金用作注冊(cè)資本金,真正用于鐵路建設(shè)投資的比率已經(jīng)很低.公開(kāi)透明也有助于改變這一狀況.

　　我們的建議

　　1.按照鐵路投融資體制改革和以"清費(fèi)正稅"為主線的煤炭稅費(fèi)綜合制度改革精神,痛下決心,盡快取消鐵路建設(shè)基金或明確取消的具體時(shí)間表.

　　2.進(jìn)一步深化鐵路投融資體制改革,按照4月2日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神解決該基金取消后的資金短缺問(wèn)題.創(chuàng)新鐵路建設(shè)債券發(fā)行品種和方式,引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極支持鐵路建設(shè),擴(kuò)大社會(huì)資本投資規(guī)模.

　　3.若暫時(shí)保留鐵路建設(shè)基金并將其作為鐵路發(fā)展基金資金構(gòu)成部分,應(yīng)堅(jiān)持"公開(kāi)、公平、公正"的原則,將鐵路發(fā)展基金交由中立的基金管理公司,實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作和管理.